二是要充分论证运用自由裁量权的依据。

当然，从刑事司法上说，法益保护主义必须受到罪刑法定原则的约束。经过这样的解释之后，宪法第28条就并非一个毫无意义的空洞条文，而是具有实际意义的事实性规范。

反过来说，如果认识到责任主义是宪法原则，[7]就不能承认严格责任的犯罪。从相对具体的规定来看，罪刑法定主义也是宪法原则。[52]法益保护原则自出现以来一直都被认为属于限制刑法的原则，正如Credo所言，不是所有的目的都能算刑法合法追求的目的，只有保护法益的目的才算。[118]参见万志鹏：《没收财产刑废止论》，载《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2008年第5期。[日]山口厚：《刑法总论》，有斐阁2017年第3版，第267～268页。

第三是有责性（责任），能够将对行为的非难加于行为人，或者说，能够就符合构成要件的违法行为对行为人加以非难。问题是，又拒不服从解散命令，严重破坏社会秩序这一要素是仅针对第（2）种情形而言，还是同时针对第（1）、（2）种情形而言？一种观点认为，在第（1）种情况下，只要未申请或申请未获许可而举行集会、游行、示威，便成立本罪。除书面调查外，要全面听取行政相对人、行政主体的意见或辩解，必要时对客观证据或证人证言进行复核，以厘清事实，明辨是非。

[24]美国《独立宣言》起草人之一托马斯·杰斐逊语。检察机关对于履职中发现的违法行政行为，建议、督促行政主体[84]履行其相关职责或者纠正其违法行为，对行政违法或滥用职权提出异议，有关行政主体必须在程序上接受，至于对行政执法中违法情况是否纠正以及如何纠正，应当由行政主体自行决定，行政检察并不具有终局或实体处理的效力。[7]张步洪：《行政检察基本体系初论》，载《国家检察官学院学报》2011年第2期。在对行政权力的监督体系中，行政检察只是其中之一，对于违法行政行为，还可以开辟针对行政违法的诉讼途径，即允许被害人提起他针对作为统治者的国家的行政诉讼。

在经济科技迅猛发展、人民对美好生活需要日益广泛、全面深化改革的新时代，社会生活、国家事务日益纷繁复杂，亟待通过依法行政来规范社会行为、解决经济社会发展中的矛盾。[59]苏联检察机关有权代表国家对各权力机关、管理机关、社会团体、企业和其他各种机关以及苏联公民是否确切遵守法律实行监督。

[14]山西省人民检察院课题组：《诉讼外行政检察监督论析》，载《湖南科技大学学报》2016年第3期。[98]具体到行政检察工作，可以规定知情权、质询权、要求行政机关承担说明义务的权力、提前介入权、调查权、督促执法权和行政违法纠正权、公布公示权等。3.主动性[21] 检察权锲入行政执法活动的法律监督，是以积极主动的形式出现，不同于行政复议、行政诉讼等被动监督方式。3.维护社会公共利益 行政权在行使过程中会对国家、公共利益及公民的合法权益造成实际影响，违法的行政行为更是会有损公共利益。

[57]金明焕主编：《比较检察官制度概论》，中国检察出版社2007年版，第278页。检察机关对行政执法进行监督也要遵循正当程序原则，其受正当程序约束的程度依据对公民、组织的权利义务关系影响程度的不同而有所不同。新的时代需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，需要法治国家、法治政府、法治社会一体建设。行政执法涉及大到国家安全、重大公共利益，小到公民日常生活的各个领域，千姿百态，千变万化。

[1]习近平总书记强调，要健全权力运行制约和监督体系保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。（一）行政检察的正当性 行政检察在包含人大监督、监察监督、审计监督、行政机关上级监督以及公民、法人和其他组织监督等整体国家法律监督体系之中，依照一定的程序对行政机关的行政行为进行监督，不代行，不干预，建议纠正违法行为，推动严格公正执法，维护社会的公平正义。

二是监督程序欠缺具体、统一的操作规范。2001年国务院颁布的《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确，检察院对行政部门涉嫌犯罪案件的移送进行监督。

因此，服务促进国家治理能力现代化是新时代行政检察的价值导向。[22]按照正当程序的要求，当国家权力对公民、组织的权利造成不利影响时，国家机关就有义务为该公民、组织提供表达意见的救济机会。[17]人民检察院依据宪法和法律监督制约行政权、审判权，确保权力的运行符合宪法和法治原则。2016年《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》提出，市、区人民政府应当积极探索并完善依法行政与检察监督互动工作机制。引自[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第362页。从这个层面上讲，行政检察的正当性来源于维护公益的必然要求。

（三）对行政检察的基本界定[16] 界定行政检察，无外乎要考虑监督主体、监督对象、监督规则、监督范围四个方面的问题，其中监督范围是最为关键和核心的要素。检察制度就是为防止公共利益受损而对有关国家机关是否遵守法律、是否损害公共利益而行使检察权的制度。

四、完善新时代行政检察体系的初步设想 党的十八届四中全会对检察机关的行政检察工作提出了一系列具体要求：完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，完善检察机关行使监督权的法律制度。2014年2月，俄罗斯联邦通过了《关于俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察机关的俄罗斯联邦宪法修正案》，从国家基本法的层面对检察制度进行了修改。

3.监督效力 行政检察不具有终局性。对于行政机关未自行纠正的，检察机关应当在规定的期限内采取书面形式作出处理决定：一是认为符合监督条件的，应当通过检察建议书、纠正违法意见书、发出禁止令等方式提出监督意见。

我国行政复议及行政诉讼程序启动需要行政相对人提出诉求，遵循不告不理的原则。[49]2011年至2016年宁夏自治区检察机关共审查各类行政执法案件18327件，发出检察建议书34份，监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件142件175人，法院作出有罪判决29件41人，还监督了诸如腾格里沙漠环境污染案等一批有影响的行政执法案件，得到广大人民群众的高度赞誉。二是开展行政公益诉讼。4.促进全面深化改革 全面深化改革以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，全面深化改革是一场注重法治引领、强化制度创新的根本性变革。

[38]服务建设法治政府、推动依法行政，包括健全行政执法与刑事司法衔接机制，促进严格规范公正文明执法等等，都是行政检察工作契合新时代全面依法治国内在要求的应然体现。监督工作主要围绕以下步骤展开：首先，监督地方权力机关和国家管理机关发布的法令是否合法。

据不完全统计，2012—2014年，全国检察机关共办理督促行政机关履行职责案件409838件。检察机关通过建立专门机构、[20]配备专门人员，运用专门的手段、方式保证监督权的实现，使得国家权力机关的宏观监督向中观、微观监督转化，开展经常性监督，保证国家权力监督体系的正常运转。

源于这样的认识，检察机关在履行职责过程中，应当进一步加强与行政机关的协调和沟通，增进共识，相互支持，密切配合，为解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益诉求、解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾[68]作出共同努力，积极推动行政检察监督和行政机关的内部纠错机制的紧密衔接与良性互动，共同维护社会主义法制的统一、尊严和权威。即只要其在履行职责过程中发现存在法律规定监督范围之内的行政违法行为就应当启动监督程序，纠正违法行为，督促行政机关依法行使职权。

毋庸讳言，对于侵害行政相对人合法权益的行政行为，都应当纳入检察监督的对象。5.立足国情，创新思维 实践没有止境，理论创新也没有止境。比如，开展行政检察如何发现线索、如何调查核实、如何进行处理，是否对外公布，每个程序步骤的具体时限等等都没有明确的规定。（二）行政检察的实践探索 新中国成立以来，我国的政治制度、经济制度、司法制度都在不断探索完善之中，行政检察同样经历了萌芽起步、逐步发展、日趋合理的过程。

[59]李勇：《传承与创新：新中国检察监督制度史》，中国检察出版社2010年版，第189页。各地的实践探索亮点纷呈，各具特色，取得了良好的社会效果和法律效果。

既可以增强社会对政府管理能力的信心，增强社会公众对改革的信心，[34]又能够确保改革的质效。在现代社会，大多数国家实际上都实行行政权力优先的原则，虽然行政机关的职责在于执行立法机构制定的法律和决定，但是它在立法过程中往往是选择地支持一部分法案成为法律。

对行政执法活动展开监督，纠正不作为、乱作为、慢作为，确保行政权力不越位、不错位、不缺位，有利于实现良法善治。二是发现有关主管人员或直接责任人员存在违纪违规行为的，应当移交有关部门处理。

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