各地法院以白热化的竞争态势加入特定的司法改革之中，共同追求差异化的创新，其对于司法制度的完善可能超出精耕细作的正常程度，而陷入内卷意义上的过密投入，由此引发无意义的优化或是无效竞争。

《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五纲要》）第54条与2019年修订的《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）第28条明确规定了法官等级采取不同于行政职级的晋升方式，即按期晋升与择优晋升相结合。在不同时代法院人员分类管理改革的过程中，院长、庭长都实质参与并掌握内部法官选任程序的制定权。

参见袁定波：《制定路线图时间表稳步推进分类管理改革》，《法制日报》2013年7月31日。要牢固树立体制改革是司法改革成功的必要前提的理念，通过先期或者同步的体制改革为司法改革创造空间。[18]尽管《人民法院书记员管理办法（试行）》未明确书记员不能转任为法官，但聘用制书记员由于采用与法官不同的编制以及更低的学历要求，因此转任法官在事实上不具有可操作性。[6] 美国学者杜赞奇则把内卷化扩展适用到政治学领域，用以解释[20]世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程。作为在探索期就已出现的人员分类管理内容，法官助理单独序列改革推进不畅。

表1吉尔兹、黄宗智与杜赞奇内卷化理论要素分解表 （二）我国司法改革内卷化风险的基本表征 内卷化的概念尽管已经被广泛应用于经济、政治与文化领域的研究，但在法学领域使用得还较为有限。结合两份文件，复兴期法官助理单独序列改革的框架逐步明朗：明确规定法官助理实行单独序列管理。[lxii]可见，德国保护规范理论是以法律创制主义和法律优位主义为前提的，立法质量的高低和立法规范的密度直接决定着对个体主观公权利的司法保护程度，尽管规范的保护目的并不能单单由规范制定者的可证明意志推出，甚至不能优先地由此推出，保护目的之探求经常不能只从直接相关的规范入手，而必须通过体系解释一并考虑周边的规范构造和制度的周边条件。

申言之，利害关系标准的确立，与其说是对法律上利害关系标准的语词优化，毋宁是一种社会主义意义上的制度升华。无条件登记立案才符合立法的目的，而我国的起诉条件基本上对应德日的诉讼要件，对其应进行逻辑上的先决性实质审理。[xvii] 参见陈柏霖：《论行政诉讼中之公法上权利——从德国法与欧盟法影响下之观察》，元照出版社2014年版，第169-175页。[lxiii]笔者认为，我国的立法质量特别是法律的体系自洽性，与法治发达国家比较，还存在着较大差距，亟需并且也正在对社会主义法律体系进行科学化、规范化和精准化的技术改造。

在1970年代，布莱克本又针对色情出版物泛滥和色情电影公映问题向法院先后起诉，并引发了有关起诉权扩大问题的激烈讨论。[viii]笔者以为，将新中国行政诉讼原告资格的历史变迁分为三阶段较为恰切，因为所谓直接利害关系标准，是对行政审判适用民事诉讼程序时期原告资格判断标准的描述。

现行《行政诉讼法》第26条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。[xv] 江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第126-127页。三是该实体法规范是行政法规范而不是私法规范。这一修法效果也被晚近几年我国行政案件数量大幅上升所印证——实施立案登记后，各地法院行政一审案件数增加了3-5倍，立案登记制实施当月，全国一审行政案件的受案数同比增长了221%，九成当场登记立案。

基于此，《行政诉讼法》（2017年）的原告资格规定超越了德国保护规范理论的射程，既包括法律上的利害关系即保护规范理论，也包括事实上的利害关系，还包括约定上的利害关系。学者同时认为，保护规范理论沟通了行政诉讼法和行政实体法，将利害关系置换为主观公权利，使得我国原告资格的判定有了相对清晰的分析框架和推导步骤。[lxviii] 杨伟东：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2007年版，第137页。[xi] 《行政诉讼法》（1989年）第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

[lxxi] 宪法法院主管涉及公民基本权利的宪法性质行政案件，普通法院主管公民个人因特殊公共负担产生请求权、公法上的财产请求权和违反公法契约以外公法义务所生之损害赔偿请求权诸方面的行政案件（主要包括国家赔偿、补偿等），当其他未被联邦和邦法律明文规定为其他法院管辖的争议发生时，普通法院还有兜底管辖职责。（三）我国未真正建立起诉人和原告二元分立制 其一，德国《行政法院法》第40条规定：一切未被联邦法律划归其他法院管辖的非宪法性质的公法争议，对之均可提起行政诉讼。

如此立法现状，难以胜任保护规范理论对根据规范在价值指引和立法质量等诸多方面的高要求。[xxxii]可见，2004年日本修改其《行政事件诉讼法》，并未改变法律上利益判断标准，但却通过对司法解释技术和解释基准的立法指引的强化，试图收获放松原告资格立法管制和司法裁量约束的双重功效，将更多值得保护的行政第三人的利益，尽可能地纳入法律上利益范畴，提升国民行政诉权的保障力度。

[liii] 笔者认为，某书院收费不是经营性的旅游服务收费，而是文物保护单位的行政事业性收费。完全放手法官在个案中的裁量性尺度把握，容易造成司法专断和司法滥权，从而使司法藉由立法的民主控制机制落空。[xvi] 有学者认为《行政诉讼法》第2条规定的侵犯合法权益不妥，而应修改为对合法权益的影响，笔者甚为赞同。换言之，在德国的法治语境里，严格说来根本不存在权利的事实状态。[xlvii] 案例1中，涉案批复行为究竟是规范性文件还是具体行政行为，成为争执的焦点之一。可见，被德国保护规范理论所保护的，仅指法律化了的权利，而不包括事实上的权利。

[xxxii] 同前注[15]，江利红书，第47-48页。这一点在案例2中得到了充分佐证。

[xvii] 其三，从诉权保障角度而言，《行政诉讼法》（1989年）第27条之规定也不单纯是行政诉讼第三人条款，至少在行政诉讼第三人上诉权层面，该条款还具有间接扩大原告资格和公民诉权的立法功效。[xxxiii]日本通过上述修法基本上达到了德国新保护规范理论的司法效果，其利害关系标准遵循了适用一个法条，就是在运用整部法典的解释路径，即个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，……将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益。

一方面，绝大多数商品和服务实行市场调节价，由经营者制定价格并通过法律保障经营者的定价自主权。就湖南省发改委的涉案批复行为而言，某大学（某书院）是相对人，本案原告可初步归属为《行政诉讼法》第25条第1款规定的其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织中的公民。

[lvii] 北京市高级人民法院（2001）年高行终字第39号行政判决书。[xlii] 湖南省长沙市天心区人民法院[2018]湘0103行初170号行政裁定书，湖南省长沙市中级人民法院[2019]湘01行终570号行政裁定书。[xxviii] 参见杨寅、吴偕林：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第157页。如是，保护规范理论所要求的所谓根据规范，在我国绝大多数是行政立法规范和地方立法规范，很难实现中央代议机关立法对司法和行政的民主控制。

为此，原告至少应证明：一是在本案中，其享有的是主观公权利而非仅是私法权利。《价格法》第22、23条规定了消费者在价格形成程序中的陈述申辩权和正式听证权，第25条规定了消费者的价格调整建议权，第37条和第38条分别规定了消费者对价格违法行为的监督权和举报权。

[ix]根据该时期的司法实践，[x]直接利害关系标准就是（直接）行政相对人标准。该部门规章第14条还规定，被举报人因价格违法行为致使消费者多付价款的，价格主管部门应当在对被举报的价格违法行为作出行政处罚决定前，责令被举报人将多收价款退还消费者。

[xxxvi] 参见最高人民法院[2016]最高法行申2560号行政裁定书。北京市第一中级人民法院[2019]京01行初830号行政裁定书。

赵宏：《原告资格从不利影响到主观公权利的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析》，载《交大法学》2019年第2期。不过，既有的裁判文书显示或拘泥于后置性程序审理，或只进行了前置性形式审查，两地法院的整体性司法表现既有着类似的论证逻辑缺陷，也存在着显著的诉讼结构上的差异性。这种诉讼条件和本案要件一体化审判模式，与我国当下采用的以单向度多阶段为主、以复式一并审理为辅的混合诉讼结构构成了鲜明对比。[xxv]同时，我国法律上利害关系标准和日本法律上的利益标准，都有意无意地移植了德国行政法法律上的规范逻辑。

在此梯度性结构中，保护规范理论是我国原告资格判断体系的一环。[xl] 参见倪洪涛：《行政公益诉讼、社会主义及其他》，载《法学评论》2014年第4期。

不过，到了1980年代，联邦最高法院在Block v. Community Nutrition Institute[lxxxi]案中，却否定了牛奶消费者针对农业部牛奶销售令提起诉讼的原告资格。据此可知，在德国，基于权利的无漏洞保护理念，二战后，任何意义上的个案争议都可以在宪法法院等六大法院系统寻求有效救济，德国公民的诉权保障是充分而完备的。

从这个意义上说，将德国保护规范理论视同原告资格理论是错误的，保护规范理论只能是利害关系人或曰行政第三人的原告资格理论，这一判断才符合历史逻辑的学理判断。[lxix] 刘天庆：《德国行政审判考察报告》，载《行政执法与行政审判》（第6集），中国人民共和国最高人民法院行政审判庭编，人民法院出版社2008年版，第1230页。

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